Fiscale wetgeving is vaak onvoldragen

Belastingwetgeving is vaak knudde. Dat vindt de hoogste adviseur van de regering eigenlijk ook. Staatsraad Sjaak Jansen vindt het soms frustrerend dat de regering niet altijd luistert naar de wetgevingsadviezen van de Raad van State. ‘Onze invloed is groot of beperkt – net hoe je het beleeft.’

‘Ik ben op dit moment de best geïnformeerde fiscalist van Nederland,’ zegt Sjaak Jansen op de tweede dinsdag in september in zijn werkkamer op 500 meter afstand van het Binnenhof. Het Belastingplan heeft hij al doorgeploegd om er een conceptadvies over te kunnen uitbrengen aan de andere staatsraden van de Afdeling advisering van de Raad van State, waarna het vervolgens is vastgesteld. Over de inhoud kan hij niets zeggen, behalve dan dat hij er dit jaar minder werk aan had dan vorig jaar. ‘Toen kwam de regering met vier wetsvoorstellen, nu was het er maar één. De voorstellen worden pas eind augustus formeel voor advies voorgelegd. Ik zou dan maar een week de tijd hebben om een advies te schrijven. Dat lukt me nooit zonder informeel contact met het ministerie van Financiën. Ik krijg daarom van tevoren al iets te horen. De onderwerpen en contouren van de voorstellen zijn in juli vaak al voor een groot deel duidelijk. Alleen de invulling van de cijfers nog niet.’

Woensdag handgeefdag

‘De Raad van State heeft twee afdelingen: de Afdeling bestuursrechtspraak, die ongeveer 12.000 uitspraken per jaar doet, en de Afdeling advisering. Van oudsher deden de staatsraden zowel aan bestuursrechtspraak als wetgevingsadvisering. Maar sinds de invoering van de nieuwe wet op de Raad van State in 2010 is het aantal dubbelfuncties wettelijk beperkt tot tien.

‘Ik was de eerste staatsraad zonder dubbele benoeming. De Afdeling advisering heeft tweeëntwintig  leden. De meeste staatsraden die adviseren, komen uit bepaalde politieke groeperingen en vormen een afspiegeling van de verschillende politieke stromingen. Drie staatsraden zijn benoemd op basis van hun deskundigheid in plaats van politieke affiniteit: twee voor het Europese recht en één voor fiscaliteit. Zij hebben een zogenoemde kwaliteitszetel. Ik ben de enige fiscalist in de Raad.’

Een afspiegeling van de politieke stromingen – is de Raad dan een politiek orgaan?

‘Nee, we zijn a-politiek. Wij adviseren de regering in laatste instantie over wetgeving. Als iedereen al iets over het wetsvoorstel heeft gezegd, komen wij pas in beeld. Wij adviseren over alle wetten en algemene maatregelen van bestuur. Maar bijvoorbeeld ook over verdragen ter voorkoming van dubbele belastingen. Wij vergaderen één keer per week, op woensdag op het Binnenhof. Vroeger werkten de staatsraden en leden voornamelijk thuis. Nu heeft iedereen een werkkamer in het gebouw aan de Kneuterdijk. Maar de traditie om elkaar iedere woensdag een hand te geven, houden wij in ere.’

Stempel

Hebben de staatsraden zonder kwaliteitszetel een specialisatie?

‘In principe doe je als staatsraad met alle voorstellen mee, maar een bepaalde mate van specialisatie is onvermijdelijk. Ik krijg alle voorstellen over fiscaliteit op mijn bureau. Verder heb ik een voorkeur voor financieel-economische voorstellen. Voordat een conceptadvies wordt voorgelegd aan de leden van de Afdeling advisering gaat het voorstel naar één van de vier secties. De voorzitter van de sectie wijst een rapporteur aan, die het conceptadvies schrijft. Ik word daarbij ondersteund door een wetgevingsjurist. Het concept wordt eerst besproken in de sectie. Als het advies daar behandeld is, wordt het doorgaans de week erop besproken en vastgesteld in de Afdelingsvergadering. Daarna ondertekent de Vice-President het en wordt het naar de regering gestuurd.’

Wie zet inhoudelijk zijn stempel op het advies?

‘De rapporteur bepaalt grotendeels de inhoud van het conceptadvies. Als het gaat om een fiscaal wetsvoorstel druk ik er dus een groot stempel op. Vervolgens kunnen alle staatsraden er opmerkingen over maken. Een advies is de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de Afdeling advisering en wordt plenair vastgesteld.’

Moet iedereen het met elkaar eens zijn?

‘In principe kun je als staatsraad een apart minderheidsstandpunt innemen. Maar ik ben hier sinds 2010 en heb dat nog niet meegemaakt.’

Veto ondenkbaar

‘Het beleid van de regering is ons uitgangspunt. Als zij bijvoorbeeld de hypotheekrenteaftrek wil afschaffen, is dat ons vertrekpunt bij de advisering. Wij stellen vervolgens als eerste de vraag of er überhaupt een wettelijke regeling moet komen. Daarna kijken wij of de regering met het voorstel bereikt wat zij zegt te willen bereiken.’

Heeft u ook oog voor de uitvoerbaarheid?

‘Dat is zeker een belangrijk punt van aandacht. Verder letten wij op de procedurele kant van de zaak: is de minister of staatssecretaris wel bevoegd om dit bij algemene maatregel van bestuur te regelen? Bij fiscale voorstellen is die bevoegdheid meestal wel duidelijk.’

In hoeverre kijkt u naar rechtsbeginselen en grondrechten?

‘Wij toetsen ook aan de Grondwet. Bij onderwijsvoorstellen speelt vaak artikel 23 – de vrijheid van onderwijs.  Maar in de fiscaliteit komt strijd met de Grondwet nooit voor.’

In een afscheidsinterview zei hoogleraar belastingrecht Arie Rijkers (Het Register, december 2013): ‘De Raad van State moet zo nodig zijn veto uitspreken over lichtvaardige fiscale wetsvoorstellen die de rechtsgelijkheid grof geweld aan doen. En een constitutioneel hof  moet zulke fiscale wetgeving marginaal kunnen toetsen.’ Wat vindt u daarvan?

‘Dat wij een veto uitspreken, is ondenkbaar in onze staatsrechtelijke verhoudingen. Zoals gezegd zijn wij de laatste adviseur van de regering. Bovendien is het criterium van Rijkers onmogelijk: wanneer is een voorstel lichtvaardig en wanneer wordt de rechtsgelijkheid grof geweld aangedaan? Zelfs de bedrijfsopvolgingsfaciliteiten hebben het voor de Hoge Raad gehouden. Voor constitutionele vraagstukken die bij de advisering opkomen, beschikken wij over een Constitutioneel Beraad.’

De Eerste Kamer wordt wel de chambre de réflexion genoemd. Geldt die benaming niet veel meer voor de Raad van State?

‘De Eerste Kamer heeft meer macht.’

De Raad van State velt wel een soort oordeel …

‘Ja, wij hebben zes zogenoemde dicta. Bij een aandacht-advies vragen wij de regering of zij aandacht wil besteden aan bepaalde punten. Bij een conform-advies maken wij geen inhoudelijke opmerkingen. Bij een rekening-advies vragen wij de regering of zij rekening wil houden met de gemaakte opmerkingen. Bij een niet-dan-nadat-advies vinden wij een voorstel pas aanvaardbaar, nadat het is aangepast.Bij een niet-aldus-advies hebben we fundamentele bezwaren en vinden wij een voorstel pas aanvaardbaar, nadat het ingrijpend wordt aangepast. En bij een “niet”-advies raden wij het af. Wij zijn heel zuinig met onze “niet”-dicta. Het verschil zit hem in de procedure die daarna volgt. Bij de drie laatstgenoemde zware dicta moet het voorstel opnieuw worden besproken in de ministerrrad. Maar het blijft slechts een advies. Wij hebben immers geen democratische legitimatie.’

Frustraties

Luistert de regering wel goed naar de Raad?

‘Veel adviezen leiden niet direct tot resultaat. Dat is soms frustrerend. Maar vaak hebben de adviezen wel invloed. Als het niet meteen is dan wel bij een volgend wetsvoorstel. En er is altijd wel iemand van een oppositiepartij of de wetenschap die op ons advies wijst of daarvan gebruik maakt. Onze invloed is groot of beperkt – het is net hoe je het beleeft.’

En hoe beleeft u het?

‘Ik beleef er veel plezier aan en raak er niet door gefrustreerd. Ik schrijf in alle overtuiging en objectiviteit iets op en maak afgewogen opmerkingen. Het is soms jammer dat de regering het vervolgens toch anders ziet. Dat komt voor een deel door de politieke constellatie. Als ergens eenmaal politieke overeenstemming over bestaat, is het voorstel nauwelijks meer aan te passen. Dan weet je dat er met het advies meestal niets gebeurt. Aan de andere kant: ik heb jarenlang artikelen geschreven in het Weekblad voor Fiscaal Recht – daar hoorde ik nooit iets op.’

Dat een voorstel in politiek beton gegoten is, weerhoudt u niet van kritiek?

‘Nee. Neem het Witteveen-kader. De regering had al 100 miljoen euro ingeboekt als bezuiniging omdat de pensioenpremies omlaag zouden gaan. Maar de regering gaat niet over de pensioenpremies. Daar moeten wij vanuit onze rol op wijzen. Als de politiek zegt dat het buiten regent, terwijl het droog is, dan regent het echt niet hoor!’

Wegwerpartikel

‘Wij bekijken de kwaliteit van de wetgeving behalve in wetstechnische en juridische ook in beleidsmatige zin. Bij het voorstel voor de invoering van een bankierseed vragen wij ons af waarom de regering dit nu eigenlijk wettelijk wil regelen. Zelfs de portier van de bank zou een eed moeten afleggen en worden onderworpen aan tuchtrecht. Wij zeggen dan: “Wees voorzichtig, anders krijg je eedinflatie”.’

Een oud-bestuurslid van het RB opperde de gedachte ook een eed in te voeren voor belastingadviseurs. Een goed idee?

‘Daar moet je nooit aan beginnen. Het beroep is niet wettelijk geregeld.’

Wordt de kwaliteit van de wetgeving de laatste jaren minder?

‘Vice-president Piet Hein Donner zei: “Wetgeving wordt steeds meer een wegwerpartikel”. Wetgeving wordt gebruikt om politiek te scoren. Het verandert heel snel nadat een regering vertrokken is. Neem de afvalstoffenheffing. Die was afgeschaft, maar komt nu terug. De nieuwe staatssecretaris van Financiën heeft een streep gezet door de plannen om de drempel in de leidingwaterbelasting te verhogen. Die plannen worden dus al ingetrokken voordat zij zijn uitgevoerd. Dat soort wetgeving is vaak onvoldragen en heel vaak budgettair bepaald. Zo’n voorstel wordt vaak zo vormgegeven dat er het gewenste bedrag uitkomt.’

Beoordeelt u de cijfers?

‘Nee, tenzij je op de achterkant van een sigarendoosje kunt uitrekenen dat het niet klopt. Wij zeggen soms wel: “Wij betwijfelen of de opbrengst wel op dat bedrag kan worden geschat”.’

U plaatst dus geen vraagtekens bij het beleid?

‘Bij de adviezen over het Belastingplan maken wij soms een voorzichtige opmerking over het beleid. Als de regering zelf zegt vereenvoudiging na te streven, maar komt met een wettelijke bepaling die heel ingewikkeld is, laten wij het niet na om daarover op te merken: “De herstructurering van het fiscale stelsel wordt steeds urgenter, het belastingplan is in dit opzicht beleidsarm”.’

Faciliteiten schrappen

Is de kwaliteit van fiscale wetgeving beter dan die van andere wetgeving?

‘Fiscalisten denken vaak dat alleen fiscale wetgeving complex is, maar op heel veel andere beleidsterreinen is ook sprake van soms zeer ingewikkelde wetgeving. Ik moet het ministerie van Financiën een compliment maken. De kwaliteit van wat zijn wetgevingsambtenaren aanleveren is gewoon goed. Gegeven de politieke opdracht maken ze er het beste van. Zo werd destijds in het regeerakkoord afgesproken dat er een verpakkingbelasting moest komen, meer niet. Dan krijgt een ambtenaar vier maanden om een wetsvoorstel te schrijven, terwijl hij geen idee heeft hoe de stromen lopen. Maar ik zeg geen lelijke dingen over de politiek. Ik spoor de politiek hooguit aan. In mijn afscheidsrede als hoogleraar heb ik ervoor gepleit belastinguitgaven te schrappen. Er zijn negentig fiscale faciliteiten, maar er is moed voor nodig om die af te schaffen.’

Stelt de Raad zich tegenover initiatief-wetsvoorstellen anders op dan tegen gewone?

‘Nee, het enige verschil is dat wij bij een initiatief-wetsvoorstel geen dictum geven. Wij zijn in dit geval de eerste adviseur en daarom terughoudend met commentaar.’

Fiscale ondingen

Senator Peter Essers zei in Het Register (juli/augustus 2010) dat de Raad van State als wetgevingsadviseur veel beter zou moeten worden geëquipeerd. Vindt u dat ook?

‘Ik word ondersteund door een jurist die Financiën heeft gedetacheerd. Dat gaat niet ten koste van de onafhankelijkheid van het advies. Aan een tweede Staatsraad voor fiscaliteit bestaat geen behoefte. Het terrein is breed, maar het aantal wetsvoorstellen beperkt. Het gevolg is wel dat alle fiscale wetsvoorstellen naar mij gaan. Ik moet dus ook de voorstellen doen over auto’s en fiscaliteit. Ik zeg wel eens: auto’s zijn fiscale ondingen. Ik koop eens in de vijf jaar een auto, betaal elk kwartaal motorrijtuigenbelasting en daar houdt het wat mij betreft mee op.’

Daar zullen veel belastingadviseurs anders tegenaan kijken. Hoe groot is de invloed van belastingadviseurs en de wetenschap?

‘Ik lees de voorstellen en commentaren van het RB en de NOB heel graag, omdat zij feedback krijgen uit de praktijk. Maar ik doe er niet altijd iets mee. Zij kunnen wel beleidskeuzen ter discussie stellen, ik niet. De wetenschap is niet zo bezig met dagelijkse wetgeving. Voor hen is het ondankbaar om daarover te schrijven. Want voordat het artikel is gepubliceerd, is de wetgeving alweer oud vaderlandse recht.’

De Raad van State bestaat 483 jaar. Heeft zo’n oud orgaan nog wel bestaansrecht?

‘Jazeker, juist nu!  Het is hard nodig om buiten de hitte van het debat nog eens goed naar wetsvoorstellen te kijken en de kwaliteit van de Nederlandse wetgeving te waarborgen.’

 

Dit interview verscheen in Het Register van oktober 2014